陈淑蓉 摘要 全球生物技术积极开展的同时，转基因食品的安全性问题日益突出，已成为各国政府不容回避的问题。本文就各国对转基因食品的态度和管理的政策、法律及法规作一介绍，旨在人们能够公正地对待转基因食品。
关键词 转基因食品, 安全问题, 政策法规
转基因食品（genetically modified food, GMF）,是指食品基因工程作物和农业基因工程作物所生产的食品。目前，GMF中多数是转基因农作物，少数是转基因动物性食品，如乳制品、肉制品及海产品等和基因工程菌株发酵所生产的食品。
1996年全球转基因作物的种植面积为170万公顷，1998年为2800万公顷，1999年为4000万公顷，而2000年则为4420万公顷，5年增加了26倍；其中绝大部份在美国，目前美国种植的大豆和玉米分别有55%和40%为转基因作物，其次为加拿大、阿根廷（400万公顷）和中国（30万公顷）。销售额也从1995年的0.6亿美元上升至1999年的30亿美元。种植转基因作物的国家也从最初的6个增加到现在的13个，其中8个是工业化国家，5个是发展中国家。种植的转基因作物主要为玉米、大豆、油菜和西红柿。美国FDA批准的转基因品种有43个，而我国有6个，其中3个直接涉及食品。
由于客观存在的不确定因素，GMF可能蕴含着潜在危险性。特别是1998年以来发生的一系列的事件，使全世界对GMF的安全性提出了质疑。科学家、学者对GMF安全性的争论越来越激烈，焦点主要集中在DNA的漂移、过敏蛋白的产生和基因伦理学等方面。这些问题产生的根源在于目前新基因是随机插入，而不能够定向插入；自然界又存在太多的未知遗传信息；同时还与政治经济和伦理道德相关。这些问题的解决是长期的，目前要对GMF的安全性下定论还为时过早。
对GMF的态度，目前存在以美国为首的强硬支持派和以欧盟为代表的反对派。经过几年的争议，越来越多的国家和组织就GMF的标签问题已达成共识，对GMF的管理规则也纷纷出台。
1、国际组织
国际经济合作与发展组织（OECD）在1993年就提出了评价GMF安全性的实质等同性（substantially equivalent,SE）原则。“实质等同性”原则是指：如果GMF在组成、营养价值、拟议用途上没有变化，那么它与相应的非GMF是等同的。1995年世界卫生组织（WHO）将实质等同性原则正式应用于食品安全性评价，包括表型性状、营养成分、抗营养因子、毒物和过敏性蛋白等方面。当前要对一个产品做全面的评价既耗费人力，又要有大量的资金投入，实质等同性为我们提供了一个快速评价GMF的原则。据此，各国都先后公布了对一些GMF进行安全性评价，如澳大利亚已评价或正在评价19种GMF的安全性。目前已进行过的安全性评价的作物有番茄、水稻、烟草、马铃薯、大豆、棉花等。
联合国2000年制定的转基因产品(GMO)贸易协定已由62个国家签署通过。这一被称作《卡塔赫纳生物安全协定书》规定：任何含有GMO的产品都必须粘贴“可能含有GMO”的标签，并且出口商必须事先告知进口商，他们的产品是否含有GMO，政府或进口商有权拒绝进口含有GMO的产品。GMF的生产大国（美国、加拿大、澳大利亚、阿根廷），仅有阿根廷签了字，美国国会反对签署，但美国代表表示愿意遵守，然而对于如何履约及处罚问题依然没有一个明确的态度。
2001年1月，出席“蒙特利尔生物安全国际会议”的130多个国家代表通过了《生物安全议定书》。该议定书规定基因改良产品的出口商必须在产品标签上加标注“可能含有基因改良成分”字样；同时各国有权禁止他们认为可能对人类及环境构成威胁的基因改良食物进口。该议定书具有与WTO相当的法定效力，但不能凌驾于WTO和其它国家贸易协议之上。
WHO和联合国粮农组织（FAO）2001年联合宣布：联合国食品法典委员会已制定了世界首批评价GMF是否符合健康标准的原则，即GMF在推向市场前，其卫生标准必须经过政府的检验和批准，特别需要检验的是其“引起变态反应的能力”。
2、美国
1992年美国FDA公布了转基因作物作为食物的政策，该政策规定转基因植物新品种及其产品，不需由FDA作市场前评价，除非它引起新的安全性问题。2000年4月，在国会科学委员会下属基础研究委员会的调查报告中，坚持FDA维持目前的法律条款及食品标签政策，认为没有科学的证据之前不能将GMF作为一个新的食品级别。而自星联（Starlink）玉米事件爆发之后，美国的转基因作物种植遭受重创，这使得政府必须采取谨慎的态度。于是，美国FDA在2001年1月出台了转基因食品管理草案。该草案规定，来源于植物且被用于人类或动物的GMF在进入市场之前至少120天，生物工程制造商必须向FDA提出申请并提供此类食品的相关资料，以确认此类食品与相应的传统产品相比具有同等的安全性。FDA同时还计划增加这些食品审批的透明度，并发布草案指导如何对GMF进行标识。FDA将在标签中使用“来源于生物工程的”和“生物工程改造过的”等字样，而不用“GMO”、“非GMO”、“GM”等字样。
2000年1月7日美国政府对转基因玉米的种植颁布了新的限令，以防止害虫对转基因玉米中的毒素形成抗药性。美国环境保护局限令美国大部分玉米产区的农场主应至少种植20%的传统玉米，在同时种植玉米和棉花的地区，传统玉米要达到50%。
3、欧盟各国
欧盟对GMF持反对态度，1998年提出转基因技术安全性问题之后，其反对态度更加强硬。他们对通过转基因技术培育出的农作物、家畜及再加工食品加以抵制，尤其对于美国的转基因玉米已终止了进口，然而对于西班牙和德国的转基因玉米却没有采取措施，这不禁让人深思欧盟的政策是否含有“贸易壁垒”以牵制美国在GMF领域的霸主地位，求得经济上自保的目的。
欧盟有两项法规用于管理转基因生物，一项是欧盟理事会90/220令，已于1990年4月颁布实施。该法令规定了转基因生物的批准程序。最近几年，鉴于公众对GMF的种种质疑，欧盟决定修改90/220法令，预计修改大纲最早在2002年定稿，在这之前欧盟不会再批准新的GMF在欧洲销售。另一项是1997年5月15日批准的《新食品法》（Regulation No 258/97），该法规定，如果经基因工程修饰使得新食品或食品成分不再等同于已经上市的食品，则应对该基因工程食品加贴特殊标签。据该法规，所有含有可以检测到的GM成分（DNA或蛋白质）的食品都必须加贴标签；同时规定如果GMF不符合实质等同性原则，即使测不到最终产品中所含有的GM成分，也必须对该产品加贴标签。1998年9月，《新食品法》正式对其成员国生效。1999年10月22日又规定GM的混入上限在1%以下才认为安全。
欧洲自爆发疯牛病以来，各国不再用动物蛋白而用转基因大豆饲喂牲畜，但欧洲植物蛋白的生产根本满足不了饲料行业的需求，而约50%的进口大豆都经过了转基因处理，所以在一段时间，转基因饲料的使用将不可避免。法国食品安全局证实，他们正在研究以转基因生物饲料饲养的动物制品的安全性，但目前尚无定论。
1995年英国农业部表示不需要强迫转基因食品附加特殊的标签，但却鼓励生产商为消费者提供资讯性的标签说明。而此前英国政府宣布批准了三种GMF在英国销售。某些啤酒和面包生产商则早已使用遗传修饰的酵母进行生产。1999年3月政府又制定了包含罚金在内的标示法规。从大型超市到连锁店都已排除使用进口转基因原料加工食品。在英国的酒店和快餐店一旦有人举报出售GMF，将处以5000英镑的罚款。
法国政府一贯坚持积极研究，慎重开发的政策。法国农艺研究所每年大约投资400万美元用于GM作物研究，已确定一种检测方法，可以在24h内检测出散装产品中是否含有转基因生物。早在1997年就明确要求从美国进口的农产品必须标示GM与非GM的区别，其加工食品必须贴示标签，同时禁止玉米以外转基因农产品的种植，并在1999年2月以法令（产品标签法令）形式确定下来。
德国基本与法国站在同一立场，1997年德国人造奶油生产厂家就已公开宣布，不使用转基因大豆和菜籽原料生产的油来加工制造人造奶油。
1996年12月瑞士当局宣布转基因食品不影响人体健康，消费者团体等组织提出异议，并要求暂停进口。1997年3月政府否定了上述异议，接着反对派向联邦最高法院提出诉讼要术，在最高法院作出判决之前，瑞士搁置转基因食品进口。
奥地利议会中自由党和绿党主张禁止销售转基因食品，国民党和社民党（占议会中70%席位）则相反，奥地利政府曾在1997年2月决定禁止进口转基因玉米3个月。
4、中国
1993年12月24日，国家科委发布《基因工程安全管理办法》。办法按照潜在的危险程度将基因工程分为四个安全等级，分别为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ级，分别表示对人类健康和生态环境尚不存在危险、具有低度危险、具有中度危险、具有高度危险。规定从事基因工程实验研究的同时，还应当进行安全性评价。其重点是目的基因、载体、宿主和遗传工程体的致病性、致癌性、抗药性、转移性和生态环境效应以及确定生物控制和物理控制等级。
1996年7月10日，农业部发布《农业生物基因工程安全管理实施办法》。该实施办法就农业生物基因工程的安全等级和安全性评价、申报和审批、安全控制措施以及法律责任都作了较为详细的描述和规定。
2001年6月6日国务院公布的《农业转基因生物安全管理条例》规定，不得销售未标识的农业转基因生物，其标识应当载明产品中含有转基因成分的主要原料名称；有特殊销售范围要求的，还应当载明，并在指定范围内销售。出口农产品，外方要求提供非转基因农产品证明的，由口岸出入境检验检疫机构进行检测并出具非转基因农产品证明。进口农业转基因生物，没有国务院农业行政主管部门颁发的农业转基因生物安全证书和相关批准文件的，或者与证书、批准文件不符的，作退货或者销毁处理。进口农业转基因生物不按照规定标识的，重新标识后方可入境。对于罚款方面也作了明文规定。
5、其他国家
日本政府对GMF的政策经历了较大的变化过程。1996年4月日本卫生福利部（MHW）的食品卫生调查委员会批准了第一个转基因产品进口，此后包括玉米、大豆和油菜籽在内的20多种通过了MHW的食品安全控制标准进入日本，而这些产品都没有加贴标签。但是消费者强烈要求加强管理，于是农林渔业部（MAFF）于1998年8月宣布对含有GMO的食品加贴标签的初步计划。而日本的大豆80%是依靠美国的进口，所以这一计划的实施也是困难重重。1999年11月29日，日本农林水产省公布了对以进口大豆和玉米为主要原料的24种产品贴示标签的规范标准，并要求对转基因生物与非转基因生物原料实施分别运输的管理系统，确保转基因品种的混入率控制在5%以下。日本以玉米为原料的大型食品加工企业早从2000年1月就决定全部用非转基因的原料，也用非转基因饲料生产牛肉和牛奶。
澳大利亚和新西兰两国决定，从2000年7月始，在澳、新出售的所有食品，只要原料是改良基因或其中含有改良基因的，必须在食品上用标签标明是基因食品，并标明含量，让消费者能够非常容易地进行识别和自己决定是否购买。这样一来生产者将增大成本3．5亿澳元，GMF价格将上涨6%，并将使海外市场损失掉20%。
俄罗斯对GMF的标识问题作出了反应，要求从2001年开始对进出口产品进行转基因成分的检测，对GM产品要加贴标签。
加拿大从2001年1月1日起对上市销售的GMF和药物进行标识，而正式的GMF标签法律条款还在酝酿之中。
韩国食品卫生厅制定的《转基因食品标识基准》于2001年7月13日起实施。基准规定GMF上加贴“转基因食品”或“含转基因食品”的标识。违法者将处以2年以下徒刑或1000万韩元的罚款。对于大豆、玉米等四种农作物必须标明是否为转基因农作物，违法者也将处以1000万韩元的罚款。
泰国已在含有转基因生物的食品上实行强制性标识。这一标识制度主要针对大豆、玉米、土豆以及相关产品。
巴西是大豆生产大国，最近宣布在未查清转基因作物对环境的影响之前，暂时停止种植转基因大豆。
而发展中国家迫切需要解决粮食问题，对于高产的转基因产品表示欢迎，这些国家技术落后，没有相关的转基因成分的检测条件，对于标识问题只能处于被动地
GMF因为具有传统食品和加工方法无可比拟的优势，在其安全性没有得到确切的反面证据之前其发展势头是不可抑制的，还将在全世界范围内长期存在，即使象欧盟那样一贯反对GMF的国家，在其国内，对转基因技术的研究仍然进行着。各国政府在没有定论之前都在此项研究上投入了大量的人力和资金，谁也不愿落后，谁也不肯罢手。中国在转基因方面的研究也是从来都没有停止过，就象联合国秘书长安南所说的转基因技术是农业进程中的“蓝色革命”。抓住这次革命才能使生产力飞速发展。
然而GMF的安全性问题还是相当严峻，我们必须在生产、检验技术和卫生监督等各方面作好准备，制定出具体的法规条例、解决办法，才能规范GMF市场，并在GMF的进出口市场中站住脚，与世界同步向前。
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