述评

陈君石　中国预防医学科学院营养与食品卫生研究所　（北京　100050）
　　
　　 现代化的国家食品管理主要是法制管理，也就是要建立一套完整的法律、法规体系，其中包括法律、法规和标准。法律是最上层的，也是所有法规和标准的依据。不少国家都有食品法，如美国在19世纪30年代就颁布了“食品、药品和化妆品法”，一直沿用至今。我国目前尚无食品法，但有全国人大常委会通过的食品卫生法，其中涉及食品的安全和营养质量的保障。法规则往往由国家行政部门颁布，可以是国务院的或部门法规，如卫生部颁布的保健食品管理办法。而食品标准，无论是国际、国家、行业或地方标准，以及强制性或非强制性的，都是国家食品管理法规体系中最具体和可操作的技术规范。食品标准的主要功能是保障食品的质量和安全性，以保护消费者的健康和权益。如果没有食品标准就难以判定食品的质量和安全性是否符合要求和是否合格。因此，世界上大多数国家都颁布了各自的国家食品标准。由于各国的政治、经济、文化和科技等方面的情况有很大差异，因此，不同国家对同一食品产品有不同标准，也是不足为怪的。如，有些国家要求在所有的包装食品上均进行营养标识，即在食品标签中列出该产品所含各种营养成分的名称和含量，而有些国家只要求列出几种主要营养素或无此要求。再如，有些国家允许在婴儿配方奶粉中添加DHA（二十二碳六烯酸），而有些国家则不允许。鉴于食品是国际贸易中的一类重要商品，如果出口国的食品不符合进口国食品标准的要求，就会发生贸易矛盾，甚至贸易争端。为此，在联合国粮农组织（Food and Agriculture Organization, FAO）和世界卫生组织（World Health Organization, WHO)的主持下，于20世纪60年代建立了食品法典委员会（CAC）（见本期第6页）这一政府间机构来制定国际食品标准，作为协调各国食品标准以及解决国际食品贸易争端的重要依据。因此，食品标准，特别是国际食品法典，除了具有保护消费者的健康和权益的功能外，还有促进国际食品贸易的重要作用。食品法典标准（CAC标准）虽然其本质上不是强制性的，而是由食品法典委员会向各国政府推荐的，希望被各国政府采纳的一种标准；但是，在世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）于1995年成立后，CAC标准就由推荐性标准变成为解决国际食品贸易争端的仲裁性标准。因为，在WTO的两个重要文件，SPS协定和TBT协定中都规定了CAC标准是唯一认可的国际食品标准。目前，CAC和WTO分别拥有166和135个成员国。这就不难理解为什么各国政府均十分重视CAC标准以及本国标准与CAC标准的一致性。
　　 我国已十分临近加入WTO。“入世”意味着什么？这是一个十分现实而重要的问题。大多数人都会说：“入世”当然是意味着我们要遵守WTO的游戏规则。然而，这些规则究竟有什么具体要求呢？什么是SPS协定？什么是TBT协定？这些问题不仅我国政府的立法和执法机构应该清楚，而且食品企业以及从事食品研究/开发的科技人员也需要了解。其中首当其冲的是政府立法和执法机构。他们必需在最短期间内把我国有关食品的法律、法规和标准进行整顿和修改，使之与CAC标准相一致，即所谓“与国际标准接轨”。同时，我国的立法机构必需明白，一旦“入世”后，我国所有新制定的食品标准在颁布前，都必需先向WTO秘书处通报，以听取各成员国的意见；然后，根据各国反馈回来的意见对草案进行必要的修改。最后，还要将所颁布的新标准向WTO提交、备案。这就是WTO要求的透明度。如果我国的新标准与CAC标准不一致（例如，我国不允许在食品中使用某一种添加剂，而CAC标准则允许使用），则我国必须根据危险性分析的原则提供充分的科学依据。否则，就可能在贸易争端中处于劣势。我国的食品企业如果想走出国门，在国际市场上一显身手，则必需了解WTO的有关协定以及CAC标准和有关国家的食品标准。切不可认为在国内合格的食品产品，到外国也一定合格。美国FDA公布的被拒绝进口的外国食品中每年都有上千项是中国出口食品。尽管，其中不乏“冤假错案”；但是，如果我国企业能对进口国的要求和CAC标准多进行一些了解，真正做到“知己知彼”，就能避免很多不必要的经济和政治损失。我们的食品工艺和营养专家在研究/开发新产品时，必需要掌握国际食品标准的进展和新动向。这对产品成分的选用，乃至食品保藏的方法（如，食品辐照）和食品标识至关重要。总之，只要你的工作是与食品有关的，无论你是从事食品监督、检验或管理的政府官员，还是从事食品生产、经营的企业家或技术专家，或是专门报道食品信息的记者/作家，都需要认真迎接这场“入世”的挑战。君不见人们经常说“入世”对于我国是机遇和挑战并存吗？不能应付挑战，就没有机遇。无论是政府的食品管理，还是企业的食品生产和经营均是如此。
　　 在国际食品法典体系中，涉及的标准范围很广（见本期第6页）。有偏重食品安全的，如添加剂、污染物等标准；也有偏重质量方面的，如巧克力、乳制品等。还包括生产规范（code of practice），如HACCP及准则（guideline），如维生素和矿物质补充剂准则。限于篇幅，本期通讯将重点介绍与食品产品的营养质量有关的CAC标准及其动向，主要包括：婴儿配方食品标准、婴幼儿谷物食品标准、维生素和矿物质补充剂准则、营养标签标识、营养强化、不含谷类蛋白食品标准、特殊医疗用食品标准等。在这些标准中，除食品的营养标签标准在食品标签法典委员会（CCFL）中讨论外，其余与营养有关的标准均在营养与特殊膳食用食品法典委员会（CCNFSDV）中讨论。
　　 我国的食品标准中，无论是质量标准，还是卫生标准，与营养有关的标准起步较晚，目前还不太完善。迄今为止，与国际标准比较接轨的是婴儿配方食品标准（GB－10765－97，GB－10766－97，GB－10767－97，GB－10769－97，GB－10770－97）。但是，我国尚没有婴幼儿谷类食品标准。在食品的标签标识方面，虽然我国已有食品通用标识标准和特殊营养食品标准，但还没有适用于各类食品产品的营养标签标准。据了解这一标准的起草工作已进行了相当长的时期，可望于近期完成，以满足广大企业和消费者的需要。我国有一个食品营养强化剂的允许使用名单（GB－14880），但营养素的品种和使用范围均少于CAC标准，有待进一步修订和接轨。至于维生素和矿物质补充剂，我国过去均只是作为药品管理。根据目前的发展趋势，在食品的有关法规和标准中也将出台维生素和矿物质补充剂的规定。在特殊医疗用食品方面，我国的发展较慢。目前，除少数国外进口产品外，还很少有本国产品，在临床上的应用也很少。随着这方面产品的生产、应用的日益增加以及我国的“入世”，我国必把特殊医疗用食品标准的制定纳入制标日程。总之，在有关食品的营养标准方面，我国与先进国家和国际标准尚有较大差距。特别是考虑到我国“入世”在即，有必要正视挑战，迎头赶上，因为食品标准的制定和颁发是一项与国民经济发展和消费者权益息息相关的大事。
　　 为了使读者能更多地了解国际食品标准方面的情况，我们聘请几位熟悉国际食品法典的专家撰写了有关文章，汇集成这一期通讯。