陈君石 中国预防医学科学院营养与食品卫生研究所（北京 100050） 我国“入世”在即，各行各业均在积极准备，迎接挑战。食品贸易是国际商品贸易的重要部分，而制定国际食品贸易游戏规则及解决争端，则是世界贸易组织(WTO)的重要功能。本文试图介绍与食品贸易有关的一些重要的WTO协定以及食品标准在国际食品贸易中的重要作用。
WTO的由来和任务
世界贸易组织是关税与贸易总协定(GATT)的产物。建立于1948年1月的GATT最初只有23个国家参与，其宗旨是通过多边贸易谈判来减少贸易壁垒和加强国际贸易的规则。这种被称为“回合”的多边谈判共进行了8次。在最后一次被称为“乌拉圭回合”的多边谈判(中国是签约国之一)结束(1994年12月11日)后，于1995年1月1日建立了总部设在日内瓦的世界贸易组织(World Trade Organization, WTO)，而同时GATT宣告解散。作为国际多边贸易体系的基石，WTO 的工作涉及商品贸易、服务贸易及保护知识产权，其主要功能是制定国际贸易中各方面的权利和义务，并解决国际贸易的争端；具体的任务包括：实施和管理已达成的协定；提供谈判场所；解决争端；审议各国贸易政策；参与全球经济政策的制定。迄今为止，WTO拥有135个成员国，日常工作由一个500人的秘书处负责进行，而WTO的主席则由各成员国选举产生。WTO的最高权力机构为各国部长会议；还设有一些日常的工作委员会，如一般工作委员会，下设争端解决机构和贸易政策审议机构；个别委员会则包括商品贸易、服务贸易和保护知识产权三个委员会；及其他委员会和附属机构。WTO的基本原则是非歧视性贸易(最惠国条款和国民待遇)以及透明度。这两条基本原则文字简短，但意义深长。特别是对于我国这样长期习惯于计划经济的社会，尽管现在正在向市场经济转变，但是要真正做到这两条是相当不容易的。例如，国民待遇的原则要求外国贸易伙伴和国内贸易伙伴享有同等待遇。从食品来讲，就要求对进口食品和本国食品采取同样的检查标准，而不能无故抬高进口食品的标准，而放松国产食品的标准。又如，透明度的原则要求各国的贸易政策以及法律、法规和标准均要向WTO和各成员国通报。而且，还要求各国在制定新的法规和标准时，向WTO和各成员国通报和征求意见；并且应尽量吸收这些意见进行修改。在通报中需要详细列举这些法规或标准的制定依据。特别是在国家标准与国际标准不一致的情况下，必需运用危险性分析的手段来提供科学依据，而不是想当然而为之。
SPS协定和TBT协定
在WTO的诸多文件中，有两个文件与食品贸易的关系最大，即卫生和植物卫生措施应用协定(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures, SPS协定) 和贸易技术壁垒协定(Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT协定)。
SPS协定首先申称：各成员国有权采用保护人类、动物和植物生命或健康所必需的卫生和植物卫生(SPS)措施，包括：
保护人和动物生命免受来自食品、饮料中食品添加剂、污染物、有毒物质或致病性生物的危险；
保护人类生命免受来自植物或动物携带的疾病的危险；
保护动物和植物生命免受来自害虫、疾病或致病生物的危险；
保护国家免受来自害虫进入、存留或传播所造成的损害。
这些SPS措施(法律、法规、标准、规范)包括：终产品的标准、检疫措施、加工要求、出证、监督检查、测试和与健康有关的标识。而旨在保护环境本身、消费者利益(与健康无关的)及动物权益的措施则不包括在SPS措施之中。在权益和义务方面，SPS协定规定各国有权限止贸易来保护健康；但所采取的措施必需是基于科学原则的、非歧视性的和不对贸易产生隐藏的限制性(第2条)。SPS的其他原则包括：⒈ SPS协定的协调一致原则，鼓励“成员国应尽其所能，积极参与有关国际组织及其附属机构的工作，特别是食品法典委员会 (CAC)、国际兽医办公室(OIE)及国际植物保护条约 (IPPC)框架下的国际和地区组织的工作，以推动这些组织根据卫生和植物卫生措施的各方面内容，制定和定期审议有关标准、准则和建议”(第3条)。这里明确指出在食品安全方面(即保护人的生命和健康方面)应以CAC标准为协调各国食品标准的依据；而在保护动物和植物的生命和健康方面，则分别以OIE和IPPC的标准为基础。如果一个成员国在贸易中不采用国际标准，则必需提供科学依据。⒉ 等同性原则，即进口国应接受出口国的SPS措施，只要能在保护水平上具有等同性，即使两者的具体措施可能不同 (第4条)。在成员国间应通过双边或多边协商就某些SPS的等同性达成协定。⒊ SPS措施的制定必需采用危险性评估的方法。在制定适宜的保护水平时，应考虑经济损失和成本－效益，及减少对贸易的负面影响(第5条)。⒋ 透明度的原则，要求成员国向WTO和其他成员国通报：其新的SPS措施和现有SPS措施的变化；不符合国际标准的措施；以及对贸易有显著影响的措施；并考虑所收到的反馈意见。为此，成员国必需在政府部门中设立一个通报点。与之相应的是成员国还需要在政府部门中设立一个询问点来回答WTO或其他成员国对本国SPS措施的任何问题。⒌ 在条款9.10和14中分别涉及技术援助，主要是帮助发展中国家实施SPS协定，包括技术、研究、机构设置、建议、资助、培训及设备等，并允许最不发达国家有5年延缓期来达到SPS协定的各项要求。
TBT协定源于1970年的“东京回合”，而新的TBT协定则于WTO成立之日（1995年）起生效。TBT协定的基础是各成员国有权采纳技术法规、标准及一致性评估程序的权利，但不采纳非必要的贸易壁垒。TBT协定所涉及的技术法规和标准及一致性评估包括除与健康和生命有关的SPS措施以外的一切管理措施。但在TBT协定所认定的国际标准制定组织中除国际化标准组织（ISO）、国际电讯联盟（ITU）和国际电子技术委员会（IEC）外，还包括食品法典委员会（CAC）。TBT协定的原则与SPS协定的基本相同，即非岐视性、不设置非必要的贸易壁垒、协调一致、等同性、相互承认和透明度。在不设置非必要的贸易壁垒的原则中，协定2.2条规定“技术法规除为实现正当目标所必须的条款外，不应有额外限制贸易的条款。这里所说的正当目标是指国家安全、防止欺骗、保护人身健康和安全、保护动植物的生命和健康、保护环境。”这里的要点是不能以本国的技术法规和标准为手段来设置非必要的“贸易技术壁垒”。也就是说，贸易中的技术壁垒是客观存在的，但是不能是非必需的；而上述的SPS措施应视为是为达到正当（合法）目标所设置的措施，不属于非必要的贸易技术壁垒。过去和目前国际上所发生的许多贸易争端中，关键点均在于判定是否属于“必要的贸易壁垒”。
在WTO中有一套负责解决贸易争端的机构和规则。在机构方面包括争端解决机构（Dispute Settlement Body）、工作组（Panels）、受理上诉机构（Appellate Body）和WTO秘书处。在程序方面则包括上诉、要求咨询（60天）、组成工作组（20天）、提交报告和开会（5个月）、听取专家意见、将报告草稿提交给争端双方、争端解决机构考虑和通过最终报告（9个月）、受理上诉机构通过报告（3个月）和实施决议（15个月）。
国际食品标准在国际食品贸易中的重要作用
如上所述，在SPS和TBT协定中均明文规定食品法典（CAC）标准为协调各国食品标准的基准。换言之，WTO在解决国际食品贸易争端中是以CAC标准为仲裁标准的。如果说在WTO建立之前，CAC标准只是FAO/WHO主持的推荐标准，各国可以采纳，也可以不予理会；那末，在WTO建立以后，CAC标准尽管在性质上仍然是推荐性的，而不是强制性的，但是所有参与国际食品贸易的国家都十分重视CAC标准，包括积极参加CAC的各项活动和认真研究CAC标准。因为，任何国家都不希望在可能的贸易争端中打输官司，也不愿意对本国的信誉和经济造成损失。在美国、加拿大与欧盟关于使用激素的牛肉的争端，以及澳大利亚与美国、加拿大关于鲑鱼的争端中，双方均需负担长期国际官司的昂贵费用以及输方的上百亿美元的倍偿。
无论是发达国家还是发展中国家，都有与CAC标准不一致的问题。其原因包括科技水平、经济水平、文化传统以及信息获得等诸多因素。这种“不一致”可能表现在营养标准方面，如食品中允许使用的营养强化剂的品种、使用范围和最高用量；婴儿配方食品中的蛋白质含量范围；以及营养标识的要求等。但这种“不一致”更多地表现在安全指标方面，如重金属、农药、霉菌毒素的最高允许含量（MRL）；允许使用的食品添加剂品种、使用范围和最高用量；允许的细菌总数和大肠菌群指数等。作为一个国家，如果要避免发生贸易争端或在争端中“输掉官司”，就必须深入研究国际游戏规则，特别是CAC标准。由于人才、资源、技术和信息等方面的限制，发展中国家与发达国家相比，往往处于不利地位。其中有认识上的问题，也有能力方面的问题。从我国的情况来看，应该说更多的是认识（重视）问题，而能力方面就我国的条件而言则是可以不断提高的。
如何使本国的SPS措施符合WTO的SPS协定
世界卫生组织临时顾问、前澳大利亚检疫局高级官员、食品进出口监督、出证法典委员会（CCFIC）主席Digby Gascoine先生在2001年在北京作报告时提出了一些十分值得考虑的问题。下面所指的“措施”即SPS措施，包括法规、标准、规范等。
1、本国的“措施”对进口产品的要求是否比对国内产品的要求更严格？
2、本国的“措施”是否对某些国家产品的要求比对其他国家同一产品的要求更严格？这里要将“岐视”与“危险性不同”进行区别。
3、是否有其他方法来满足这一“措施”的要求，而减少对贸易的限制？
4、是否出口国的“措施”可以客观地表明符合本国“措施”的要求？
5、如果本国的“措施”较CAC标准更严格，能否提出足够的科学依据，或是否有科学依据。
6、此“措施”所要求的“可接受的危险水平”是否与对其他产品要求的“可接受的危险水平”有所不同？
7、如果出口国可以提交此产品生产地区没有某种害虫或疾病的证据，是否会在实施“措施”中加以考虑？
结 语
我国“入世”对于与食品有关的政府机构，企业界和学术界来说，可谓任重而道远。政府需要调整机构、整顿法律、法规和标准，以及培训人员和收集信息，逐步进入国际游戏的角色。企业界则要在不断了解游戏规则的基础上，使其产品能符合国际标准。学术界则需要用自己的专业特长为政府和企业出谋划策。只有这样才能做到与国际接轨和最大限度地保护我国的权益。衡量我国的实际情况，与SPS和TBT协定以及CAC标准的要求尚有相当差距，需要同心协力迎头赶上。如果考虑到我国的国际声誉正在不断上升，经济实力不断加强，专业技术水平不断提高和信息收集的障碍已基本不复存在等方面的有利条件，对于所面临的种种挑战应该具有充分的信心。应该把应付这些挑战看作是使我国在食品的管理、科研、生产和贸易方面的水平更上一个台阶的大好时机。
