赵丹宇 卫生部食品卫生监督检验所（北京 100021） 摘要：食品法典委员会(CAC)是联合国粮农组织和世界卫生组织于1961年建立的政府间协调食品标准的国际组织。它的工作宗旨是通过建立国际协调一致的食品标准体系，促进食品的公平贸易，保护消费者的健康安全。CAC现有包括中国在内的166个成员国，覆盖全球98％的人口。
CAC的主要工作是通过其分委员会和其他分支机构完成的。负责标准制定的两大组织类别分别是包括食品添加剂、污染物、食品标签、食品卫生、农药残留等一般问题委员会和鱼、肉、奶、油脂、水果蔬菜等商品委员会。两类委员会通过制定食品的横向(针对所有食品)和纵向(针对不同食品)规定，建立了一套完整的食品国际标准体系，以《食品法典》形式向所有成员国发布。这些标准是基于科学原则，并结合危险性分析和食品生产过程的安全质量控制来制定的。
食品法典的科学性和权威性受到世界各国的瞩目。特别是世界贸易组织(WTO)规定在食品贸易中以食品法典标准为准则，更加促进了全球食品法典工作的开展。各成员国在制定本国食品标准时都在自觉地采用食品法典标准，以最大可能保证公平的贸易和消费者的健康安全。
1961年由联合国粮农组织(FAO)和世界卫生组织(WHO)决定联合实施食品标准规划，并成立了FAO/WHO的分支机构——食品法典委员会(Codex Alimentarius Commission，CAC)，旨在全球范围内就国际贸易的重要性达成共识，促进食品贸易的发展，保证食品的质量和安全性。
Codex Alimentarius是拉丁词，意为“食品法典”。国际食品法典实际是国际上采纳的统一的食品标准的汇总。这些标准旨在保护全球消费者健康和经济利益，同时保证食品贸易的公平性。这些国际食品标准称为法典标准，是CAC系统地组织起草并通过的。世界上多数政府及贸易国将食品法典称为“CODEX”，包括食品卫生和营养质量方面的规定(在必要和可行时包括微生物标准)以及食品添加剂、农药残留、污染物、标签以及分析和采样方法等的规定。
CAC的一般情况
CAC的日常工作由罗马FAO总部的FAO/WHO联合食品标准项目秘书处负责。该联合项目由FAO管理。CAC为政府间的标准协调机构，成员来自FAO/WHO各成员国。目前有166个成员，覆盖世界人口的98％。中国为CAC成员国。成员国无需交费。目前该项目两年一度的预算约为550万美元，FAO负担其中的82％，WHO负担18％。另外，各种委员会会议的承办国每两年约支付500万美元的会议费用。
CAC的主要任务是制定能推荐给各国政府采纳的食品标准。它的全球战略是保护消费者健康和保障食品贸易的公平性。CAC标准涉及各种食品，包括肉类、水果和蔬菜、鱼类，还有食用冰、果汁及瓶装水等。CAC标准对食品贸易无任何制约，也不设置人为的或不必要的障碍。符合CAC食品标准的产品可为各国所接受，并可进入国际贸易市场。另外企业也可放心买卖符合CAC标准的食品，因为他们交易的产品是国际上认可为安全的。
CAC的工作方式
CAC按一系列既定的工作程序进行工作，这些程序规则及相关条文、CAC成员名单及国际CAC联络点的名称及地址公布于《CAC工作程序手册》中。
CAC的主要工作是通过各分委员会及其他分支机构进行的。目前已有25个分委员会和5个地区委员会。所有这些分委员会都是政府间的标准协调机构。CAC标准的工作分为两大基本类别，第一类指食品及食物类别的分委员会，称之为商品委员会。其工作形式为垂直地管理各种商品。例如，动物性食品的相关委员会，如，油脂委员会、肉类卫生委员会，加工肉禽食品委员会，乳及乳制品委员会，通称为垂直的委员会。根据形势的需要从2000年开始，有3个特别工作组开始工作，即果蔬汁、生物技术食品和动物饲养。
另一类委员会是与各种食品、各个商品委员会都有关的基本领域中的特殊项目，称为横向委员会，包括食品添加剂、农药残留、标签、检验和出证体系以及分析和采样等，也称为水平委员会，其工作涉及各商品委员会。
第3类处理区域性事务，称为地区协调委员会，共5个，分布于非、亚、欧、拉美及加勒比海和北美以及西南太平洋。中国属于亚洲委员会，该委员会于2000年在泰国举行了第12次会议。
CAC下设执行委员会，负责CAC工作的全面协调。它有一个主席，3个副主席，CAC的主席与副主席是大会按一定程序选举产生的，每两年换届一次。现任主席Tomas Billy先生来自美国农业部食品安全管理局。
食品法典委员会的机构设置见文后附图。
CAC制定标准的原则及步骤
食品法典大会（CAC，下称大会）根据“确定工作重点和建立附属机构的准则”1，来决定应制定哪个标准以及由哪一个附属机构或组织承担这项工作。根据上面提到的准则，大会的附属机构也可以作出制定标准的决定，随后应尽早地得到大会或其执委会的批准。大会的秘书处安排编写“标准草案建议（Proposed Draft Standard)”，送交各国政府征求意见，供有关附属机构向大会提交“标准草案（Draft Standard)”时参考。如果大会认可了该“标准草案”，则再送交各国政府进一步征求意见，经有关的附属机构参考这些意见及进行深入的研究之后，大会重审该草案，可将其作为“法典标准（Codex Standard)”通过。该过程通常需经过8个步骤。
第1步
根据“确定工作重点和建立附属机构的准则”，大会决定制定某一国际法典标准，并且确定由哪一个附属机构或其它组织来承担此项工作。
第2步
秘书处安排“标准建议草案”稿的编写工作。
第3步
“标准建议草案”发送各成员国征求意见。
第4步
秘书处将收集到的讨论意见送交附属机构或其它有关的机构，这些机构有权考虑这些意见，并且修改标准的建议草案。
第5步2
标准的建议草案通过秘书处提交大会或执委会，目的是将标准草案建议稿采纳为标准草案。在这一步骤采取任何决议时，大会或执委会对一个成员国提交的关于标准草案的建议稿或任何条款可能对其经济利益带来影响的任何意见予以充分的考虑。对于地区性标准，大会的所有成员国可以发表其意见、参加讨论并提出修正意见，但只有与会的该地区大多数成员国或有关的国家组织有权决定修订或采纳该草案。在这一步骤采取任何决议时，该地区成员国或有关的国家组织对所有大会的任何一个成员国提交的关于标准草案的建议稿或任何条款可能对其经济利益带来影响的全部意见予以充分的考虑。
第6步
由秘书处将标准草案送交所有成员国以及有关的国际组织，以便它们对标准草案的各个方面，包括标准草案可能对其经济利益产生的影响进行讨论。
第7步
秘书处将收集到的讨论意见送交附属机构或其它有关机构，这些机构有权考虑这些意见和修改标准草案。
第8步
法典标准草案连同各成员国和有关国际组织提出的第8步书面修订意见一起通过秘书处提交给大会，以期被采纳为法典标准。对于地区性标准，所有成员国和有关的国际组织可以发表意见、参加讨论并提出修订意见，但只有与会的该地区大多数成员国或有关的国家组织有权决定修订或采纳该草案。
CAC与质量控制
尽管CAC的所有工作均与质量控制有关，而质量控制也是针对消费者健康保护和贸易的，但是CAC没有责任制定与保护消费者健康和经济利益以及促进食品公平贸易无关的质量标准。这意味着在环境保护、动物保护及濒临灭绝物种保护方面，CAC不起直接作用，除非这些问题直接影响到食品的质量和安全性。
CAC标准制定的特点在于它们在不违背保护消费者这一目标的前提下，提供了尽可能大的灵活性。其原因是需要适应不同地区、不同国家和不同企业的各种情况，还需要避免对食品生产厂家技术改革和生产效率产生制约。CAC标准对发展中国家和发达国家的食品生产商和加工商的利益是同等对待的。
过去，CAC标准在一定程度上注重对终产品的检验，而对于达到目标的方法限制较多。现在有了改变，仅着眼于制定预期目标，允许通过不同的方法实现目标。现在的一个重要的词条是“等同性”，即用以解决问题的办法不必是相同的，但所获的结果必须是相同的和得到验证的。
通常，对于食品标准方面的事务多由政府机构控制，特别对于进入国际市场的食品。因为官方的证书通常被认为是进入进口国的必需条件。随着裁减政府机构人员和开支，政府服务费用从生产者和企业回收的趋势日益明确，再加上重视生产效率，使得在食品控制方面更多地采用监督下的生产厂家自己进行质量控制的方法。
制定CAC标准、准则或规范的关键因素是采用危险性分析的方法，这包括危险性评估、危险性管理和危险性信息交流。CAC要求所有的分委员会介绍他们使用的危险性分析方法的基础，这些资料是所有未来标准的基础。
质量保证系统已成为CAC工作的重点，比如说，CAC最近通过了应用HACCP体系的指南。这样做就把HACCP看作是评估危害和建立强调预防措施(而非依赖于终产品的检测)的管理系统的一种工具。HACCP的重要性就在于它能应用于从最初的生产者到最终的消费者这一整条食物链。除了增加食品的安全性以外，HACCP还能更好地利用资源，对问题更及时地作出反应。它还能帮助执法机构进行监督和出证工作。CAC非常强调和推荐HACCP与GMP的联合使用。
CAC方法的初步效应
CAC工作越来越基于危险性分析和质量控制体系(如HACCP)。其中的原因尽管不是全部出于最近的国际贸易协定的影响，但这些协定的确起到了极为重要的作用。这些协定，特别是WTO及北美自由贸易协定（NAFTA）等均以减少对贸易的限制为目的，它们着重针对的是贸易的技术壁垒，包括保护消费者健康的必需措施及与食品贸易中有关的问题。
WTO有关的协定(SPS/TBT)
保障人体健康的必要措施是CAC标准存在的基本原因之一，在WTO的卫生与植物卫生(SPS)措施协定条文中也强调这种措施的重要性。该协定主要涉及食品安全，规定WTO缔约国有义务保证SPS措施具有科学依据，而不是武断的和有歧视的，不能产生潜在的贸易限制，也不能过度限制以超过适当的保护水平，而且这些措施的制定和维持都是公开的和透明的。另一项条款规定任何一个WTO缔约国如果其本国措施符合国际标准化组织所制定的标准，可以认为其履行了SPS条文所规定的义务。关于食品添加剂、污染物、农药残留、兽药残留和卫生措施方面的CAC标准、规范和准则都与评价国家措施是否符合SPS条文十分有关。实际上，WTO条文规定“使卫生和植物卫生措施有尽可能多的协调一致，各国应使其措施基于国际标准、准则或规范”，贸易技术壁垒（TBT）协定主要涉及食品质量方面，而SPS协定主要涉及食品安全的问题。WTO条文进一步要求“各国积极参与CAC的活动…”。
随着WTO的两个协定(SPS和TBT)对食品质量和安全性具有越来越大的影响，成员国不得不避免因本身对食品安全的认识而造成非关税壁垒。各国对进口食品和国产食品要求采用统一的标准，因而不允许对进口食品有歧视。这使得各国有义务进一步应用CAC国际标准。尽管目前可以不接受CAC标准，但作为这些协定的结果，这些标准具有了新的意义。WTO成员在使用比CAC标准更严格的国家法规对待进口食品时，需要提供科学依据。
CAC的未来
CAC在质量控制方面将继续满足WTO的SPS和TBT协定的要求。除了要求保护人类健康的措施具有科学依据，不采取不必要的限制，而且透明公开，还要求将保护人类健康必需的措施和非保护健康的质量措施之间有清楚的分别。进一步可预测那些非保护健康性质量的标准将成为建议性的或非强制性的标准。因此CAC标准的有效性是基于目前的科学知识，并将越来越重视对其不断的修改以保证不过时。
CAC如何对各国进行帮助
成立CAC的两个目的是保护消费者和促进贸易。如果一个国家或者食品生产者按照CAC的建议生产、加工食品，或对食品进行管理、监督，那么这些食品的安全性及标签的合理性都应该是有保证的，从而可保护消费者。前任WHO总干事中岛宏博士曾指出，比CODEX更严格的标准并不一定对健康有更好的保护作用，反而有可能成为非关税贸易的壁垒。
企业要向另一个国家出口就必须保证它的食品不违反进口国的法规。在这方面，CAC可给予帮助。如果CAC的食品标准和规范在世界范围得以统一，必定会改善食品生产者的处境。从关贸总协定的乌拉圭回合到WTO的协定，在某种程度上已经做到了这一点。前面已经提到的SPS协定和修订的TBT协定都规定在贸易和安全事务方面以CAC为准，这两个协定都不考虑地区性的标准。
CAC标准是建立在共识基础上的，也是建立在最好的科学和技术建议基础上的。CAC标准汇集了科学家、技术专家、政府官员、消费者及企业代表的各种意见。CAC的工作涉及到政府、企业和消费者三个方面。尽管CAC是一个政府间组织，各个国家的领队代表都是政府代表，但是CAC鼓励企业和消费者的参与。CAC各种会议的代表中许多是来自于各种食品企业及消费者组织。
CAC意识到许多国家目前面临财政困难，因此并不强制每个国家出席每一次会议。CAC的程序规则中已经规定成员国可以对每一个议题写书面意见，而这些书面意见将在会议适当的议题中加以讨论。此外，从各国收到的书面材料也会转发其它成员国。因此，每一个国家对每一议题进行讨论并提出意见是非常重要的。
CAC的食品进出口检验和出证系统委员会(CCFCIS)目前正在从事一项非常重要的工作，它对与食品贸易有关的事物产生重大影响。这项工作是由澳大利亚作为主席国进行的。这个委员会正在寻找对改善食品认证过程所必需的措施，包括检验和实验室技术方面。对参与这一过程的国家很重要的就是“等同性”原则，也就是说所采取的措施不一定是一致的，但所得到的结果是相同的和可验证的。
随着SPS和TBT协定的出台，仍有许多工作要做。各国必须改善国家管理系统，保证透明度。这正是许多国家面临的立法问题。有些国家确实不能保证在其境内生产的食品都符合CAC标准或者按照CAC的规范或准则生产。然而，WTO的SPS和TBT协定已经实施，因此各成员国必须符合这些协定的要求，包括执行CAC的标准。
总 结
建立食品法典的目的是确保用国际认可的食品质量标准来维护消费者的健康和经济利益，并为公平的食品贸易提供保障。这些标准是基于科学的原则，并结合危险性分析的原则和生产过程的控制。在达到质量标准的方法上允许一定的灵活性，以便使所采取的程序和方法适用于不同的生产和加工方法。
由GATT组织多方商贸会晤的乌拉圭回合最终创建了WTO。WTO通过的SPS和TBT协定主要是鼓励各成员国使用CAC标准，并同时认识到为保护人类生命和健康而建立的各国食品安全保护性措施应以科学为依据。
